朗读
前阶段，金华市审计局在开展地方政府投融资平台公司审计中发现，平台公司在加大地方基础设施建设、改善人居环境、促进经济增长等方面起到了积极作用，但同时由于政企不分、制度缺失、定位模糊等体制机制制度上的问题，存在债务兜底风险和管理亟待规范问题，既制约了平台公司做大做强，也不符合国务院、财政部等规范投融资平台公司管理的相关要求，容易造成地方财政金融风险，亟需加强管理。
一、存在的主要问题
（一）债务风险不容忽视。
1.债务负担沉重。债务负担主要包括两大类：一是显性负债高企。主要包括账面反映的金融机构贷款、应付投资订金和工程建设保证金、其他往来款等，总体资产负债率偏高，其中25%的平台公司资产负债率超过70%（国际上通常认为60%较适当）。二是隐性负债不少。主要是未在账面反映的应付工程款、应付BT项目回购款、对外担保等或有负债。如，D开发区A平台公司截至2012年底有应付BT回购款3.4亿、应付未付工程款1.89亿元。若将隐性负债列入计算，则资产负债率指标更加堪忧。
2.资产质量不佳。一是注册资本不实。普遍存在注册资本不实的情况，以A区政府为例，有8家平台公司共抽回注册资金6.04亿元，占总注册资本的66.48%。二是账面资产失真。将各类应列入当期费用的人员、办公和补助支出等长期挂“待摊费用”科目，虚增资产。将上级拨入各类周转资金、补助收入等计入资本公积，虚增净资产的现象。如，D开发区A平台公司截至2012年底“待摊费用”科目余额达5.8亿元，占流动资产的63.95%、总资产的51.22%；“资本公积”科目余额达5.9亿元，占净资产的74.67%。三是变现能力较差。平台公司形成的有效资产主要是基础设施、储备土地、公益性资产等，基础设施或公益性资产由于本身缺乏未来现金流入，不易变现。储备土地变现则受经济周期、宏观政策、周边经济环境等因素制约。据统计，平台公司的有效资产中不易变现资产占比均超过60%，最高的甚至超过90%。
3.偿债来源存忧。平台公司总体上存在债务资金短期性与收益产出长期性之间的结构性矛盾，偿债资产变现与债务期限结构未能完全匹配，偿债资金来源主要依靠：一是土地出让金返还，二是再融资，三是税收分成、上级补助等财政可用资金。对处于培育成长阶段开发区的平台公司，由于自身“造血”能力不强，产出与投入良性循环体系还未完全建立，偿债资金主要依赖土地资源变现和再融资。由于房地产调控和经济下行等因素致使土地变现难度增加，银行资金面趋紧及储备土地抵押贷款叫停、融资平台清理整顿等金融政策变动因素将使再融资难度增加，因此偿债来源存忧。
（二）管理运营亟待规范。
1.财务管理混乱。一是固定资产管理混乱。主要表现为未建立固定资产管理内控制度，现有固定资产登记台账不完整、账实严重不符；固定资产与上级主管部门间产权不清晰，购置未公开招投标；在建工程长期未结转固定资产等。平台公司成为上级主管部门规避办公设备、车辆等政府采购和资产配置管控的通道。二是大量行政经费下沉。如，D开发区因行政经费紧张等原因将大量行政性人员经费、办公经费、三公消费、专项经费、对托管三镇补助经费等下沉到平台公司，挤占建设专项资金。平台公司成为上级部门的“第三财政”。三是财务核算有待规范。主要表现为已完工项目长期不结转、收入长期不确认、成本长期不分摊、与关联公司间往来款不及时清理、资产处置收入未及时催收入账、与其他融资平台间账目不清等问题，导致财务报表信息失真。
2.管理绩效不高。一是房产管理不到位。主要是存在经营性房产处置收入长期未催收、出租未纳入公共资源交易中心统一管理影响出租收益等问题。二是债务资金闲置。主要是各平台公司运作各自为阵，项目融入资金大多一次到位，但需按进度拨付使用，客观上存在债务资金与项目进度不匹配造成的资金闲置问题。三是工程管理不规范。主要是存在项目前期管理工作不到位、施工和监理未按要求招投标、工程变更随意并突破概算控制、合同结算暂定价过多等问题。
二、原因分析
（一）政企不分管理落后。
1.管理模式行政化。平台公司虽按公司法组建法人治理机构，但实质上并未按董事会领导下的经理负责制运作，而是由上级部门管理运作。平台公司与上级部门实为一套人马，存在政企不分、部门统管的现象，董事会、监事会有名无实，未发挥应有的管理监督职能。如，D开发区与下属平台公司人员混岗、经费混用，存在平台公司“部门化”现象。
2.管理力量较薄弱。平台公司的董事、经理、财务主管等主要高管基本由上级部门派员兼任，缺乏企业经营管理的专业技能和实践经验。其他兼职或临聘工作人员对企业经营管理既无理论基础也无实践经验。特别是管理工程建设项目的临时聘用人员，由于薪酬过低、上升空间有限等原因，不但人员流动频繁而且易产生廉政风险。
3.未引入竞争机制。对政府授权管理的投融资项目往往是独家经营，承接任务的平台公司缺乏竞争意识，只关注任务的完成，而缺乏高效低成本融入建设资金、使用好建设资金、管理好建设项目的意识和动力，甚至因管理不善或经营出现困难时也没有淘汰机制，项目结束后也没有退出机制。
（二）制度缺失约束不强。
1.财务管理缺乏刚性约束。一是内控制度不健全。平台公司有别于一般国企，既未纳入国资部门监管，又缺乏外部统一的财务管理制度。部分平台公司因与所属上级部门合署办公，无单独财务管理制度，资金支配权实际均被上级主管部门掌握，缺乏制度约束。二是未实现预算管理。平台公司承担的融资、还贷、建设、资产运营和重大专项资金使用等职能实质上属于预算法管理范畴，但现行制度并未要求必须将其列入年度预算管理，接受日常监督和评价。
2.举债发展缺乏制度管控。平台公司特别是处于培育发展阶段开发区所属平台公司，对负债的需求、容忍度、来源构成以及管理模式等均有别于一般的政府性负债。现行政府性债务管理办法在管控对象（一级政府）、管理主体（由本级政府和上级财政部门）和评价体系（负债率、债务率、偿债率）上均存在不适用问题，而且未将BT、BOT项目回购款和工程应付款等隐性债务纳入政府性债务统一审批管理。
3.项目运作缺乏绩效理念。目前相关部门均未针对下属平台公司设立绩效考核机制，未能调动经营者的积极性，影响了国有资产的保值增值和项目运作的绩效。
（三）定位模糊发展乏力。
1.定位不清晰。主要是存在公益性和盈利性间的矛盾，平台公司既为政府建设项目进行投融资，具有独立法人地位的市场主体，又是地方政府实施建设意图的经济载体，承担了社会职能，导致平台公司的发展导向不明确。
2.无稳定收入。地方政府设立平台公司的初衷多是以解决地方政府投资缺口，特别是解决地方配套资金不足，并没有考虑其经营定位问题，因此平台公司大多只有融资功能，无经营资源和投资经营能力。
三、对策建议
（一）完善平台公司法人治理结构。按照国务院、财政部等相关文件要求，对平台公司管理组织专项检查，按照“分类管理、有保有压”的原则进行清理整合。一是规范注资行为。促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构，为培育、做大做强平台公司夯实基础。二是完善决策机制。按照市场化运作模式建立健全董事会、监事会和经理人，明确工作职责，规范决策机制。三是加强管理队伍专业化建设。采取公开竞聘和招考等方式，引进专业管理人才。按市场化导向建立平台公司薪酬考核机制，实行年薪制和聘任制。
（二）加强平台公司管理制度建设。一是出台政府层面管理政策。明确地方政府投融资平台公司管理的基本规范，指导规范政府投融资、财务核算和项目管理，限制地方政府投融资平台的盲目发展、扩张，逐渐使地方政府投融资的发展制度化、法制化。二是实现财务预算管理。建立平台公司预算编制和批复制度，将人员经费、公用经费、建设项目、各类显性和隐性融资、偿债、大额专项支出等统一纳入主管部门的预算总盘子，实现一个“笼子”管收入，一个“盘子”编预算，一个“口子”控支出。由财政部门“按计划、按预算、按进度、按合同、按审价”办理资金拨付，评价绩效。
（三）健全平台公司协同监管机制。一是强化协同监管。政府成立投融资平台公司监管工作领导小组，明确各相关职能部门的分工和职责，统一监管的原则、口径和标准，防止监管缺位、重复或尺度不一。二是探索建立平台公司债务管控机制。在债务规模和抵押物“双控”基础上，健全债务总体管控机制，确保“负债有度，总债有数，用债有方，偿债有钱”。参照政府性债务风险评价相关指标模型，探索建立适应平台公司特点的债务评价和偿债风险预警机制。
（来源：《调查与思考》第193期）